La Territoriale

samedi 7 mai 2005
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Présentation de la Territoriale (AVRIL 2005)

La Territoriale

La fonction publique territoriale est une création récente appelée par la décentralisation. Elle a fêté ses 20 ans en 2004. Elle trouve son origine dans l’article 1er de la loi du 2 mars 1982 relative aux droits et libertés des communes, départements et régions. Son but est de regrouper sous un même statut les agents des communes, des départements et des régions.

Situation antérieure

Les agents des collectivités locales étaient soumis antérieurement à des dispositions très diverses et principalement :

- les agents communaux au livre IV du Code des Communes issu du statut du personnel communal de 1952,

- les agents départementaux aux règles fixées par délibération de chaque conseil général à partir d’un statut type : circulaire ministérielle du 1er août 1964

- les agents communaux et départementaux de la ville de Paris à la loi du 31 décembre 1975,

- les agents des O.P.H.L.M. au décret du 13 octobre 1954,

- les agents hospitaliers au Code de la Santé Publique.

Ce morcellement statutaire excluait l’idée même d’une fonction publique locale.

Les fondements du nouveau dispositif

L’existence d’un statut général unique est affirmée dans le nouvel ensemble législatif qui consacre l’existence de la fonction publique territoriale.

Tel est le sens de l’article 2 de la loi du 13 juillet 1983 selon lequel les dispositions de cette loi s’appliquent à tous les fonctionnaires.

Le titre I du Statut Général des Fonctionnaires relatif aux droits et obligations de ces derniers s’applique en effet aux fonctionnaires :

- des administrations de l’Etat, des régions, des départements, des communes ;

- des établissements publics à caractère administratif de l’Etat ou des collectivités territoriales y compris les établissements publics hospitaliers ou sociaux.

Des textes législatifs particuliers permettent la prise en compte de la spécificité de chaque fonction publique en distinguant notamment une fonction publique territoriale et une fonction publique hospitalière.

C’est la loi du 26 janvier 1984 titre III du statut général, qui s’applique aux fonctionnaires :

. des régions,

. des départements,

. des communes,

. des établissements publics territoriaux autres que les établissements hospitaliers ou sociaux de ces collectivités,

. des caisses de crédit municipal (à l’exception des directeurs et agents comptables) ainsi qu’aux agents des OPHLM transformés en O.P.A.C. qui ont opté pour le maintien de leur statut antérieur,

Les titres I et III constituent donc le statut général des fonctionnaires territoriaux. Ils sont complétés par la loi du 12 juillet 1984 modifiée relative à la formation des agents de la fonction publique territoriale.

Ces dispositions ont été modifiées ou complétées par d’autres lois, et plus particulièrement par une loi du 13 juillet 1987 dite loi Galland qui a profondément modifié le dispositif statutaire d’origine.

« Il est important de préciser que la volonté politique qui a présidé entre 1981 et 1984 à l’élaboration du statut général tendait à sa modernisation en l’inscrivant solidement dans notre tradition républicaine sur la base des principes d’égalité, d’indépendance et de responsabilité puisés notamment dans la Déclaration des droits de l’homme et du citoyen de 1789. » Ce n’est pas moi qui le dit mais Anicet LE PORS ministre de la fonction publique du gouvernement Mauroy qui est à l’origine de la construction statutaire telle que nous la connaissons aujourd’hui.

En effet la réforme introduite par les lois de 1983 et 1984 avait bénéficié d’un climat social favorable. Or c’est au moment de l’alternance de 86-87 qu’est amorcée un retour en arrière en s’attaquant au maillon faible de la construction statutaire car le plus récemment constitué : la fonction publique territoriale.

C’est donc la loi Galland qui opère une transformation des corps en cadres d’emplois nuisible à la comparabilité et donc à la mobilité des agents, les listes d’aptitudes revenant au système des « reçus-collés » sont rétablies, le recours aux contractuels est relancé. Cette situation a été aggravée par la loi Hoeffel du 27 décembre 1994.

Il faut également reconnaître que le traité de Maastricht en faveur d’une économie de marché ouverte où la concurrence est libre et non faussée n’a pas arrangé la situation. Transformation de certains services administratifs en établissements publics administratifs (EPA), d’EPA en en établissements publics industriels et commerciaux (EPIC), d’EPIC en société d’économie mixte (SEM) et de SEM en Sociétés Anonymes privées le cas échéant chargées de missions de service public.

La FPT n’échappe pas à ce contournement du statut avec toutes les conséquences pour les personnels : le service public du logement en est un exemple criant par exemple.

L’application de ces dispositions législatives a nécessité de nombreux textes réglementaires :

décrets de portée générale : positions des fonctionnaires (détachement, disponibilité,...), notation, congés de maladie et comités médicaux, droits syndicaux, procédure disciplinaire etc...

décrets portant statuts particuliers des cadres d’emplois de la fonction publique territoriale.

La FPT en quelques chiffres

La FPT compte 36 670 communes, 20 000 établissements publics de coopération intercommunale, 99 départements, 26 régions et 293 OP ou OD HLM. 

Les personnels territoriaux représentent plus de 1 million 584 000 agents soit un peu moins de 1/3 des fonctionnaires (30%) et 8% de la population active salariée, plus des 2 tiers de ces effectifs sont employés par les communes (70%).

Les effectifs se répartissent de la façon suivante :

1 220 000 agents dans les organismes communaux et intercommunaux

228 000 agents dans les départements et les régions

63 000 agents dans les autres organismes publics

108 000 agents dans les organismes privés d’action locale

D’après l’INSEE 4 agents sur 10 ne sont pas titulaires. Mais ce chiffre cache mal de grandes disparités suivant les collectivités. Certaines ont des taux inférieurs à 10% et d’autres supérieurs à 50%...voire plus !

Les non-titulaires se répartissent en 2 grands groupes :

Les permanents représentants ¼ des non-tits. Ce sont les contractuels et les agents à TNC, les assmats.

Les non permanents représentant le reste. Ce sont les saisonniers, les non permanents, et les emplois aidés : EJ, CES, CEC...

La FPT se caractérise par un fort taux de féminisation égal à 60 % alors qu’il est de 45% pour l’ensemble de la population salariée.

35% des agents territoriaux (tit et non-tit) travaillent à temps partiel ou à temps non-complet ce qui est très important et à mettre en rapport avec 2 paramètres

- 1- la forte féminisation des effectifs

- 2- le fort taux de petites communes rurales qui emploient souvent 1, 2 ou 3 agents qui ont parfois plusieurs employeurs publics.

Organisation de la carrière territoriale

Les métiers de la FPT sont caractérisés par la diversité des domaines d’intervention : action sanitaire et sociale, action culturelle et éducative développement économique, transport, logement social, aménagement du territoire, urbanisme...

Ce sont 280 métiers répartis dans une soixantaine de cadres d’emplois (eux-mêmes divisés en grades) et 8 filières :

Filières administratives, technique, culturelle, sportive, sanitaire et sociale, animation, police municipale, sapeurs pompiers, elles correspondent aux grands domaines d’intervention des collectivités.

On dit que la FPT prends en charge les usagers des services publics de leur naissance à leur mort puisque des sages femmes, des auxiliaires de puéricultures des médecins travaillent dans la FPT ainsi que les agents intervenant dans les services de pompes funèbres, les cimetières...

Le fonctionnaire territorial est recruté et titularisé dans un cadre d’emploi. Comme pour les autres fonctions publiques la vie professionnelle s’organise selon le principe de la carrière. Chaque cadre d’emploi comprend un ou plusieurs grades d’avancement. La progression de la carrière se fait par avancement d’échelon, par avancement de grade à l’ancienneté et par examen professionnel ou par promotion interne.

Les grades sont répartis en 3 catégories hiérarchiques A B et C (cat A = 8%, B = 16% et la cat C = 76%). La FPT est donc très majoritairement composée d’agents d’exécution.

Chaque catégorie est divisée en 2 groupes hiérarchiques un dit supérieur et l’autre dit de base. C’est important pour le fonctionnement des CAP et pour les modalités d’organisation des élections professionnelles en particulier la constitution des listes électorales.

L’accès à la FPT

Le concours est la règle de recrutement dans la FPT sauf pour les grades de cat C rémunérés à l’E2 pour lesquels un recrutement direct est autorisé.

Les concours sont organisés par le CNFPT, les CDG et parfois directement par les collectivités.

Les collectivités peuvent avoir recours dans des cas bien précis et pour une durée limitée à des agents non-titulaires.

-1- pour assurer le remplacement de fonctionnaires momentanément indisponibles.

-2- pour faire face à des besoins saisonniers ou occasionnels exceptionnels limités dans le temps

-3- pour assurer des missions pour lesquelles il n’existe pas de cadre d’emploi de fonctionnaires susceptibles d’assurer les fonctions recherchées.

-4- les Assistants Familiaux

Ces agents ont un statut de droit public régit par un décret du 15 février 1988.

Il y a également les agents relevant de contrats de droit privé : emplois-jeunes, CES, CEC, apprentis

Pour finir les emplois de « cabinet » et certains emplois de direction des grandes collectivités (régions, départements et villes de + de 80 000 h) peuvent être occupés par des non titulaires contractuels.

A contrario des autres FP la réussite à un concours n’est pas synonyme d’affectation sur un poste. Le recrutement dans la FPT se caractérise par une « liberté de choix »...et de recrutement laissée aux employeurs...et aux lauréats de concours. En clair les Collectivités n’ont pas d’obligation d’embauche même si elles ont déclarées des postes vacants aux concours. A l’inverse les lauréats de concours peuvent « choisir » leur employeur en fonction du poste proposé, ou de son implantation géographique...ou d’autres raisons que le statut ignore ! !

Tout lauréat de concours est inscrit d’office sur une liste d’aptitude officielle et nationale valable 1 an. La réinscription est possible 2 fois à sa demande. A l’issue de ces 3 ans le lauréat qui n’a pas été recruté perd le bénéfice de son concours : c’est un « reçu collé ».

Une fois recruté l’agent est nommé stagiaire pendant une période d’un an.

Il peut suivant les cas bénéficier d’une formation alternée d’adaptation à l’emploi et à l’environnement territorial : FIA ou FAE

La gestion de la carrière

Les agents titulaires et stagiaires bénéficient d’instance paritaires où siègent pour moitié les représentants du personnel et pour moitié ceux de l’employeur.

Ces structures paritaires sont censées favoriser le dialogue social et n’ont qu’un rôle consultatif.

La CAP s’occupe des questions individuelles relatives à la carrière de l’agent. Elle est placée auprès du CdG lorsque la collectivité est obligatoirement (moins de 350 fonctionnaires) ou volontairement affiliée ce qui est la majorité des cas, sinon elle est interne à la collectivité.

Le CTP est créé dans chaque collectivité employant au moins 50 agents, ainsi qu’auprès de chaque CdG pour les communes de moins de 50 et le personnel du centre. Réuni au moins 2 fois par an il est consulté sur les questions relatives à l’organisation de l’administration, aux conditions générales de fonctionnement, aux programmes d modernisation des méthodes et techniques de travail ainsi qu’aux problèmes d’hygiène et de sécurité en l’absence de CHS.

Un CHS est créé dans toutes les collectivités occupant un effectif d’au moins 200 agents titulaires ou non. Les Comités d’Hygiène et de sécurité sont obligatoires dans des services comportant des risques professionnels spécifiques par leur fréquence ou leur gravité. Il s’intéresse aux questions de salubrité des locaux, protection sanitaire des agents examine le rapport sur le travail des personnes handicapées et sur les accidents de travail. L’obligation de créer un CHS par l’autorité territoriale renvoie donc à une condition subjective de « risques professionnels ».

Nous sommes en désaccord avec cette condition qui laisse une part d’appréciation trop importante à la seule autorité territoriale ; nous revendiquons la création de CHS dans toutes les collectivités d’au moins 200 agents titulaires ou non.

Le COS, le CAS ou bien l’amicale pourraient être à la FPT ce que les CE sont au secteur privé en matière d’activités sociales ou culturelles. A une différence près différence essentielle : si l’art 25 de la loi du 3 janvier 2001 accorde enfin un cadre légal à la gestion déléguée des prestations d’action sociale aucun texte n’impose de versement minimum de la part des élus. Résultat : contrairement à la légende près de la moitié des agents territoriaux ne bénéficie d’aucune prestation sociale.

Les structures qui régissent la FPT

La FPT se caractérise par l’absence d’employeur au niveau national. L’AMF ou l’ADF ne sont que des associations d’élus. Donc pas de possibilité ne négociation au niveau national...sauf avec l’Etat.

56 000 employeurs ce sont 56°OOO accords RTT, 56 000 régimes indemnitaires etc...

Néanmoins des instances de « régulations » sont là pour assurer un semblant de gestion collective et coordonnée.

Le CSFPT à essentiellement pour mission de donner des avis sur les projets de lois et de décrets relatifs à la FPT et des propositions en matière statutaires.

le CNFPT est un établissement public qui a pour mission l’organisation de certains concours de cat A et B, mais surtout il assure la formation initiale et continue des agents par l’intermédiaire de ses délégations régionales. Pour son fonctionnement il perçoit des collectivités 1% de la masse salariale. Il est dirigé par un C.A et par le CNO.

Les centres de gestion sont également des établissements publics gérés par un C.A qui organisent certains concours de cat B et C. Il a un rôle d’expertise et de gestion de la carrière individuelle des agents des collectivités affiliées puisqu’ils gèrent le fonctionnement des CAP et du CTP des moins de 50.

Ils sont réunis au niveau national dans l’Union Nationale des CdG.

Dans chaque préfecture se trouve une DRCL où est implantée un bureau du contrôle de légalité. En effet la plupart des actes administratifs réglementaires sont soumis au visa préfectoral qui indique si la décision est légale ou non. Ce contrôle s’exerce paradoxalement à posteriori des actes des collectivités qui sont donc exécutoires de plein droit dès lors qu’ils ont été publiés ou notifiés.

On pourrait penser que les collectivités sont ainsi placées sous surveillance contante, mais le peu de moyen octroyé à ce contrôle le rend parfois inutile compte tenu de la charge que représenterait le contrôle minutieux de chaque acte administratif ou parfois même orienté (RTT, régime indemnitaire...)

On le voit bien, en matière de gestion des personnels, la FPT est encore sous la tutelle intéressée de l’Etat même si l’art 72 de la constitution dispose que :

« les collectivités ont vocation à prendre des décisions pour l’ensemble des compétences qui peuvent le mieux être mises en œuvre à leur échelon.

Dans les conditions prévues par la loi ces collectivités s’administrent librement par des conseils élus et disposent d’un pouvoir réglementaire pour l’exercice de leur compétences ».

C’est une liberté très largement encadrée. Cette notion est même largement mise à mal en matière de liberté de rémunération des personnels par exemple par l’art 88 du statut qui indique que le régime indemnitaire fixé par la collectivité doit l’être dans la limite de ceux dont bénéficient les différents services de l’Etat pris en référence.

Les derniers résultats électoraux de la FPT
lors du scrutin des 8 11 et 13 12 2001

INSCRITS : 940 929

VOTANTS : 622 435

EXPRIMES : 587 802 (66,2%)

UNSA : 56 402 (9,6%)

CGT : 185 671 (31,6%)

CFDT : 154 386 (26,3%)

FO : 124 874 (21,2%)

CGC : 6 960 (1,2%)

CFTC : 35 690 (6,1%)

AUTRES : 23 819 (4,1%)


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Section Départementale du Pas de Calais de la Fédération Syndicale Unitaire
FSU 62


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